Mares y costas, el territorio olvidado

El mar territorial (12 millas) y el mar patrimonial (200 millas), desde la línea de la costa, y a lo largo de toda la extensión de los 13 mil kilómetros de litoral que tiene México, son dos veces y media más grandes que el territorio nacional terrestre.  Y sin embargo, México carece de instituciones y entidades de gobierno capaces de asegurar su conservación y  uso sostenible. Han llegado a niveles críticos la sobreexplotación e ilegalidad pesqueras, amenazas de extinción a organismos marinos,  la contaminación  con aguas residuales, el desorden  en el manejo de zonas federales marítimo terrestres, la degradación y ocupación ilegal de playas en destinos turísticos, la ausencia de liderazgo técnico en el desarrollo de proyectos de protección costera, y, riesgos puntuales y catastróficos por derrames petroleros.

El gobierno interviene en mares y costas sólo a partir de ópticas  y responsabilidades fragmentadas, diríamos que de una esquizofrenia múltiple: permisos y normas de pesca en SAGARPA (CONAPESCA),  mientras los animales que no se pescan entran a la esfera  de SEMARNAT; los estudios y la carta nacional pesquera son hechos por el INAPESCA; la SAGARPA también subsidia el diesel y la gasolina a las embarcaciones para que puedan aumentar el esfuerzo pesquero y agotar más rápido los recursos; muchas zonas federales han sido puestas bajo manejo de municipios corruptos e ineptos, mientras  descargan impunemente al mar  aguas residuales con la tolerancia de la Comisión Nacional del Agua; las Administraciones Portuarias Integrales dirigen las zonas y recintos portuarios; las  áreas naturales protegidas se encuentran  bajo gestión de CONANP; la vigilancia es tarea de la Secretaria de Marina-Armada de México y de PROFEPA; PEMEX y la CNH hacen sus propias normas de explotación y producción de hidrocarburos; algunas playas se encuentran  bajo tutela de FONATUR (las mejor libradas, por cierto); la navegación es regulada por la SCT y capitanías de puerto; los municipios promueven un desarrollo urbano y turístico invasivo de las costas; la basura se tira sin control y queda a cargo de nadie; la Comisión Federal de Electricidad (¡!)  tiene la batuta técnica del relleno de playas; y  nadie asume el estudio y promoción de  proyectos de protección costera y restauración de playas, estuarios y arrecifes. Es un galimatías pletórico de conflictos, sobre-posición de facultades, visiones contradictorias, incuria, vacíos inexplicables, y evasión de responsabilidades. Es inadmisible que todo siga así.

Ante este panorama que sólo podría ser psicodélico si no fuese trágico, debe recordarse que  la vida se originó en el mar hace miles de millones de años. Por tanto, la diversidad biológica y la riqueza de vida son mucho mayores en el mar que en tierra. Los hábitats marinos son muy variados: Zonas cercanas a las costas donde la marea sube y baja (inter-mareales); ventanas hidrotermales (chimeneas de gases y líquidos calientes) en el fondo de los océanos donde viven especies insólitas que dependen, no de la energía del sol, sino  de la energía interior del planeta; montañas y cordilleras submarinas; enormes volcanes debajo del agua;  arrecifes coralinos de diversidad y productividad asombrosas; arrecifes rocosos; cañones profundísimos; plataformas y taludes continentales; fosas abisales; praderas inmensas; cuevas gigantescas; extensísimos fondos o áreas bentónicas con una infinidad de tipos de suelo; y grandes espacios oceánicos abiertos (pelágicos). Y por supuesto, playas, manglares, lagunas costeras y otros estuarios. A la fecha se han descrito y clasificado más de 230,000 especies de plantas y animales marinos, lo cual se estima que es apenas una pequeña fracción del total que aún desconocemos.

A diferencia de tierra, en el mar no hay propiedad privada, es decir, no hay propietarios individuales, ni ejidos, ni comunidades, todo es propiedad del Estado, o de la Nación; aunque éste da concesiones, y permisos.  Ahí se plantea un problema de Tragedia de los Recursos Comunes todavía más virulento que en los ecosistemas forestales.  Por lo tanto, también, es una mucho mayor responsabilidad gubernamental, que debe ejercerse a través de diferentes instrumentos de regulación, incentivos económicos, contratos,  de establecimiento de derechos de propiedad, y de vigilancia del cumplimiento de la legalidad. Se requiere de una arquitectura jurídica e institucional coherente, y de facultades de política pública y de regulación con una visión ecosistémica y paisajística. No las tenemos. Es preciso crearlas, y en la SEMARNAT hay el espacio adecuado para ello en la administración pública federal. El siguiente gobierno debe transformar alguna de las subsecretarías ahí existentes (con notoria capacidad holgada) en una subsecretaría de mares y costas.

Sustentabilidad en serio

Todos están de acuerdo en una economía verde o sustentable. Ahora ¿qué implica? ¿cómo? En realidad es un nuevo proyecto económico para el país, una nueva narrativa hacia el futuro, y una nueva plataforma de desarrollo que nos permita crecer y competir de manera viable a largo plazo. Implica una nueva imagen e incluso identidad para México, y desde luego, un profundo esfuerzo reformador en varios sectores de la economía. No es tarea de una sola dependencia gubernamental, ni mucho menos... Es un lugar común (ya casi chocante) decir que es tarea de todos; pero ese todos, significa acciones colectivas a fondo emprendidas por alguien. Ese alguien es el Estado y sus órganos de gobierno, aunque por supuesto, empresas, propietarios de tierras, comunidades locales, y universidades tienen que hacer lo propio, participar, apoyar o aceptarlo. De ahí la complejidad institucional y política.

Ciudades, biodiversidad, mares costas, agua, cambio climático y energía renovable, son los temas centrales. Casi todo lo que hay que hacer, cuidar, reconstruir, conservar, regular, promover o desarrollar está referido a ellos. ¿Dónde hay que hacerlo? En sectores clave de la economía nacional y de la administración pública: medio ambiente y recursos naturales, campo, pesca, gestión urbana y vivienda, energía, industria, turismo, seguridad... ¿Cómo? A través de instrumentos obvios, como la regulación del Estado, la política fiscal, mercados y derechos de propiedad, contratos, inversión pública, asociaciones público privadas, financiamiento, desarrollo tecnológico, acceso a la justicia y fiscalización, información, facilitación, reducción de costos de transacción, auto-regulación en empresas y comunidades, educación,...

Requiere de ajustes al modelo federalista imperante para lograr una concurrencia equilibrada entre Federación, estados y municipios, en servicios públicos, fiscalidad, desarrollo urbano, y otras cuestiones. No soslayemos que el federalismo arroja déficits enormes, por lo que habría que revisar el Artículo 115 Constitucional, aunque tal vez represente para muchos algo blasfemo. También hay que contar con la capacidad de administrar los conflictos que generan grandes proyectos, y resolverlos técnica y políticamente en materia ambiental, instaurar tribunales eficientes y especializados que resuelvan los procedimientos jurídicos por razones de fondo y no sólo de forma; y, ni más ni menos, generalizar el estado de derecho y el cumplimiento de la ley en el país.

Habría que re-diseñar la administración pública federal. Por ejemplo, es increíble que en México no exista alguien a cargo de la gestión y la política en nuestros mares y aguas costeras, que representan dos veces y media más que el territorio nacional terrestre. Tal entidad puede establecerse utilizando la holgura existente en la actual SEMARNAT, llevando y consolidando en ella al propio Instituto Nacional de la Pesca. No hay que olvidar que la promoción y fomento de la pesca comercial, y su regulación deben estar separadas para evitar el fenómeno de captura regulatoria. La promoción de las energías renovables merece igualmente un sujeto responsable y competente, y no mantenerse como actividad subsidiaria y difusa en todo el sector eléctrico. Es incomprensible que no existan en el Gobierno Federal facultades de política urbana, ¡en un país 75% urbano, y que lo será al 90% en el 2050! Por ello , debe integrarse una Secretaría de Ciudades y Vivienda (sin más burocracia), reconociéndose que el derecho a la ciudad antecede a casi todos los demás, y que la política de vivienda es un instrumento primordial para hacer ciudades competitivas y sustentables. Otro cambio crítico es la reconstrucción de un acervo de tierras de propiedad pública para la conservación, lo que implica re-codificar o re-convertir la anacrónica existencia de la SRA (con otro nombre, por supuesto). La creación de una entidad reguladora del servicio público de agua en las ciudades de México (la CNA no funge como tal ni puede hacerlo), es realmente importante, y urgente, transferir a la PROFEPA las facultades, presupuestos y personal necesarios para la vigilancia y sanción eficaces de las descargas de aguas residuales en ríos, lagos, estuarios y costas. En turismo, FONATUR debe adquirir capacidades para operar e invertir en infraestructura y servicios públicos (agua, residuos, imagen urbana, espacio público) en destinos y corredores turísticos existentes, y prioritarios. Y algo vital: la creación de cuerpos especializados de Policía Federal y de la Armada de México para la vigilancia de áreas naturales protegidas en tierra y en el mar. Si vamos a ser serios, en materia de sustentabilidad, son inaplazables reformas de este tipo, junto con la consideración detallada de nuevas políticas públicas.

Bosques: propiedad colectiva o privada

El debate ha sido intenso e ideológicamente cargado entre quienes defienden la propiedad privada de la tierra, y quienes aducen que la propiedad  colectiva promueve un manejo sostenible de los ecosistemas forestales de México. En una esquina, se argumenta que la propiedad privada individual permite internalizar costos y beneficios y tomar decisiones a largo plazo; en la otra, que en la propiedad colectiva existen mecanismos institucionales internos para regular el acceso y uso de recursos de manera sostenible. En contra de la primera, se acusa que el interés individual privado conduce a decisiones que maximizan beneficios en el corto plazo, lo que implica la sobrexplotación y liquidación de los recursos. Mientras, se insiste que en la segunda ocurre la funesta Tragedia de los Recursos Comunes, aunque Elinor Ostrom (recién fallecida premio Nobel de Economía) dedicó su vida académica a demostrar que en ocasiones, bajo ciertas condiciones, la famosa tragediano sucede. Ha faltado evidencia real para declarar vencedor a algún lado o al otro.

Ahora la tenemos, aunque las conclusiones son sorpresivas. México es un laboratorio riquísimo para estudiar distintas modalidades de propiedad de la tierra, dada su abigarrada historia agraria. El 45% del territorio nacional es ejidal, el 10% comunal, y el 35% pequeña propiedad privada; el resto son colonias, zonas urbanas y un remanente de terrenos nacionales. Nótese que el régimen comunal y ejidal son muy similares: ambos son propiedades colectivas, con gobierno propio compuesto por una asamblea, un comisariado y un comité de vigilancia. En los dos casos hay parcelas individuales (sólo que en el ejido están en propiedad plena y son enajenables), y áreas más o menos grandes bajo uso común, donde se ubica la mayor parte de los ecosistemas forestales de México.

La evidencia es ofrecida por un estudio notable ("Vegetation change and land tenure in México, a country wide analysis". Land Use Policy, Volume 30, Issue 1, January 2013.Martha Bonilla-Moheno, et al.). Ahí se analizan durante el período 2000-2010 los cambios en cobertura vegetal arbórea en un conjunto representativo de municipios clasificados por la dominancia de alguno de los regímenes de propiedad (ejidal, comunal, privada individual),  para cuatro tipos de biomas: bosque tropical húmedo, bosque tropical seco, bosque de coníferas, y matorrales desérticos. Dejando de lado la metodología del estudio, basada en imágenes de satélite y complejos procedimientos de interpretación, análisis estadísticos de diferentes coeficientes de correlación, y de bosques aleatorios de decisión, es importante destacar los resultados más sobresalientes.

Entre los años 2000 y 2010 aumentó (sí, aumentó) la superficie con vegetación arbórea en todos los biomas (selvas húmedas y secas, bosques templados, matorrales desérticos), pero sólo en tierras bajo propiedad comunal y privada. En tierras bajo propiedad ejidal aumentó también en selvas secas y bosques templados; sin embargo, se redujonotablemente en selvas húmedas y matorrales desérticos.  Dada una elevada proporción del territorio nacional bajo régimen ejidal (45%), es probable que el balance neto para el país en materia de cobertura forestal arbolada siga siendo negativo durante el período en cuestión. Es decir, puede deducirse que la deforestación prosigue, pero se concentra enejidos ubicados en regiones tropicales húmedas del sureste, y en el norte del país (matorrales desérticos), como lo refrendaría otra información existente (CONAFOR). El estudio referido imputa como causa de la deforestación ejidal a una alta densidad de población, y al hecho de que el ejido es producto del reparto agrario a campesinos sin tierra durante el proceso de reforma agraria, de origen heterogéneo y con visión productiva de corto plazo, donde es poco probable la construcción de una regulación propia para la conservación y uso sostenible de recursos. En contraste,  sugiere que el aumento en la superficie con vegetación arbórea en tierras comunales  se asocia a una topografía compleja de la tierra, y por otro lado, a una cultura homogénea y ancestral  que ha permitido desarrollar reglas de conservación y uso sostenible de los recursos naturales. En la propiedad privada, el fenómeno se explicaría por una racionalidad económica individual a largo plazo. En ambos casos, operaría favorablemente un contexto nacional de migración, urbanización y apertura comercial que ha prevalecido en los últimos lustros.

En suma, se arroja luz sobre las prioridades de política contra la deforestación (ejidos del sureste y norte), y una conclusión salomónica para el debate: propiedad comunal y privada individual implican, ambas, resultados similares, mientras que la discrepancia notable ocurre entre dos tipos de propiedad colectiva: la comunal y la ejidal, por razones que hubieran alegrado a la mismísima Elinor Ostrom.